Pengawasan Atas Pelaksanaan APBN

Sistem pengawasan pemerintah dapat di bagi atas dua sistem pengawasan utama,yaitu Sistem Pengawasan Negara Kesatuan RI atau dikenal sebagai SisPenawasan Eksternal Pemerintah dan Sistem Pengawasan Pemerintah (yangselanjutnya disebut Sistem Pengawasan Internal Pemerintah.1) Sistem Pengawasan Eksternal Pemerintah RISesuai dengan peraturan perundangan yang berlaku, Pemerintah berkewajibanmemberikan pertanggungjawaban atas pelaksanaan APBN yang telah disetujuioleh DPR (pasal 30 ayat 1 dan 2 Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 danketentuan dalam setiap Undang-Undang APBN).42Dalam pasal 23E ayat 1 UUD 45, dinyatakan bahwa untuk memeriksapengelolaan dan tanggung jawab tentang keuangan negara diadakan BadanPemeriksa Keuangan yang bebas dan mandiri. Hasil pemeriksaan itudiserahkan kepada DPR. Amanat ini direalisasikan dengan dikeluarkannyaUndang-Undang Nomor 5 Tahun 1973 tentang Badan Pemeriksa Keuangan(BPK). Namun demikian, undang-undang tersebut masih belum mencukupikarena belum memiliki landasan operasional yang memadai dalam mendukungpelaksanaan tugas BPK untuk memeriksa pengelolaan dan tanggung jawabkeuangan negara. Oleh karena itu kemudian diundangkan Undang-UndangNomor 15 Tahun 2004 tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan TanggungjawabKeuangan Negara. Baik DPR RI maupun BPK merupakan Lembaga TinggiNegara yang berada di luar tubuh Pemerintahan, yang dalam melakukanpengawasannya secara mandiri terlepas dari pengaruh dan kekuasaanPemerintah akan tetapi tidak pula berada di atas Pemerintah.a) Pengawasan oleh DPR RILandasan hukum pengawasan oleh DPR terhadap Pemerintah sebagaimanadiamanatkan dalam UUD 45, dalam realisasinya dapat dilihat padaUndang-Undang Nomor 22 tahun 2003 tentang Susunan dan kedudukanMPR, DPD, DPR dan DPRD serta Keputusan DPR RI No.03A/DPRRI/I/2000-2001 tentang Peraturan Tata Tertib DPR RI. Dalam pasal 20AUndang-Undang Dasar 1945 disebutkan bahwa DPR memiliki fungsilegislasi, fungsi anggaran, dan fungsi pengawasan.Pengawasan oleh DPR dalam Undang-Undang Nomor 22 Tahun 2003tersebut dimuat dalam pasal 26 ayat 1. Tugas dan wewenang DPR yangdiatur dalam pasal tersebut antara lain:(1) menetapkan APBN bersama Presiden dengan memperhatikanpertimbangan DPD;(2) melaksanakan pengawasan terhadap pelaksanaan undang-undang,anggaran pendapatan dan belanja negara, serta kebijakan pemerintah;(3) membahas dan menindaklanjuti hasil pengawasan yang diajukan olehDPD terhadap pelaksanaan undang-undang mengenai otonomi daerah,pembentukan, pemekaran dan penggabungan daerah, hubungan pusat43dan daerah, sumber daya alam dan sumber daya ekonomi lainnya,pelaksanaan APBN, pajak, pendidikan, dan agama;(4) memilih anggota Badan Pemeriksa Keuangan dengan memperhatikanpertimbangan DPD;(5) membahas dan menindaklanjuti hasil pemeriksaan ataspertanggungjawaban keuangan negara yang disampaikan oleh BadanPemeriksa Keuangan.Secara operasional, tugas DPR ini dilakukan oleh alat-alat kelengkapanDPR sesuai dengan lingkup tugasnya antara lain lewat komisi-komisi yangada di DPR dan melalui proses yang telah ditetapkan dalam keputusanDPR. Selain itu, DPR juga memperoleh bahan pertimbangan untukditindaklanjuti dari Dewan Perwakilan Daerah (DPD) yang melakukanpengawasan atas pelaksanaan APBN sebagaimana diatur dalam pasal 46Undang-Undang Nomor 22 Tahun 2003.b) Pengawasan oleh BPKUndang-Undang yang mengatur tentang pelaksanaan pemeriksaan barudapat direalisasikan pada tanggal 19 Juli 2004 dalam bentuk Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2004 tentang Pemeriksaan Pengelolaan danTanggungjawab Keuangan Negara.BPK dalam melaksanakan tugasnya mempunyai fungsi:(1) Fungsi operasional, yaitu melaksanakan pemeriksaan atas tanggungjawab Keuangan Negara dan pelaksanaan APBN;(2) Fungsi yudikatif, yaitu melakukan peradilan komptabel dalam haltuntutan perbendaharaan;(3) Fungsi rekomendasi, yaitu memberi saran dan atau pertimbangankepada Pemerintah bilamana dipandang perlu untuk kepentinganNegara atau hal lainnya yang berhubungan dengan Keuangan Negara.Pemeriksaan atas pelaksanaan APBN mencakup seluruh unsur keuangannegara sebagaimana dimaksud dalam Pasal 2 Undang-Undang Nomor 17Tahun 2003 tentang Keuangan Negara. Pada hakekatnya, pemeriksaantersebut meliputi pemeriksaan atas penerimaan anggaran dan pemeriksaanatas anggaran belanja negara yang meliputi pengujian apakah pengeluaranuang negara terjadi menurut ketentuan APBN dan ketentuan-ketentuan44tentang penguasaan dan pengurusan keuangan negara lainnya sebagaimanaditetapkan dalam Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2004 tentangPerbendaharaan Negara.Menurut tujuannya pemeriksaan BPK terdiri atas:(1) pemeriksaan atas penguasaan dan pengurusan keuangan;(2) pemeriksaan atas ketaatan pada peraturan perundangan yang berlaku;(3) pemeriksaan atas kehematan dan efisiensi dalam penggunaan keuangannegara;(4) pemeriksaan atas efektivitas pencapaian tujuan (pemeriksaan program).Menurut cara melaksanakan pemeriksaan, sesuai dengan pasal 4 UUNomor 15 Tahun 2004, pemeriksaan yang dilakukan BPK terdiri atas 3tipe utama, yaitu pemeriksaan keuangan, pemeriksaan kinerja, danpemeriksaan dengan tujuan tertentu.Pemeriksaan keuangan adalah pemeriksaan atas laporan keuanganPemerintah Pusat dan Daerah. Pemeriksaan ini dilakukan oleh BPK dalamrangka memberikan opini tentang tingkat kewajaran informasi yangdisajikan dalam laporan keuangan pemerintah.Pemeriksaan kinerja adalah pemeriksaan atas aspek ekonomi dan efisiensi,serta pemeriksaan atas aspek efektivitas yang lazim dilakukan bagikepentingan manajemen oleh aparat pengawasan intern pemerintah.Pemeriksaan kinerja ini merupakan pemenuhan atas pasal 23E UUD 1945yang mengamanatkan BPK untuk melaksanakan pemeriksaan kinerjapengelolaan keuangan negara. Tujuan pemeriksaan kinerja adalah untukmengidentifikasikan hal-hal yang perlu menjadi perhatian lembagaperwakilan. Bagi pemerintah, pemeriksaan kinerja dimaksudkan agarkegiatan yang dibiayai dengan keuangan negara/daerah diselenggarakansecara ekonomis dan efisien serta memenuhi sasarannya secara efektif.Pemeriksaan dengan tujuan tertentu adalah pemeriksaan yang dilakukandengan tujuan khusus, diluar pemeriksa keuangan dan pemeriksaankinerja. Termasuk dalam pemeriksaan tujuan tertentu tersebut adalahpemeriksaan atas hal-hal lain yang berkaitan dengan keuangan danpemeriksaan investigatif.45c) Pengawasan oleh MasyarakatDalam pasal 1 ayat 2 UUD 1945 dinyatakan bahwa kedaulatan beradaditangan rakyat dan dilaksanakan menurut Undang-Undang Dasar. Hal inimengandung arti bahwa setiap penyelenggara negara wajib untukmenjalankan tugas dan fungsinya sesuai dengan aspirasi dan tuntutan hatinurani rakyatnya.Landasan hukum mengenai peran serta masyarakat dalam mengawasipelaksanaan pembangunan dan dalam mewujudkan penyelenggaraanNegara yang bersih dan bebas dari KKN dapat dilihat pada :(1) Undang-Undang Nomor 28 Tahun 1999 tanggal 19 Mei 1999 tentangpenyelenggaraan Negara yang bersih dan bebas dari KKN;(2) Peraturan Pemerintah Nomor 68 Tahun 1999 tanggal 14 Juli 1999tentang tata cara pelaksanaan peran serta masyarakat dalampenyelenggaraan Negara;(3) Keppres RI Nomor 42 Tahun 2002 tentang Pedoman PelaksanaanAPBN serta penjelasannya.Peraturan perundang-undangan yang mengatur peran serta masyarakatdimaksudkan untuk memberdayakan masyarakat dalam rangkamewujudkan penyelenggaraan Negara yang bersih dan bebas dari KKN.Dengan hak dan kewajiban yang dimiliki, masyarakat diharapkan dapatlebih bergairah melakukan kontrol sosial secara optimal terhadappenyelenggaraan Negara dengan tetap menaati rambu hukum yangberlaku.Peran serta masyarakat dalam penyelenggaraan Negara dilaksanakan dalambentuk:(1) hak mencari, memperoleh, dan memberikan informasi mengenaipenyelenggara negara(2) hak untuk memperoleh pelayanan yang sama dan adil daripenyelenggara Negara(3) hak menyampaikan saran dan pendapat secara bertanggung jawabterhadap kebijakan penyelenggara Negara46(4) hak memperoleh perlindungan hukum dalam melaksanakan hak-haknyatersebut di atas.Selanjutnya dalam pasal 72 dari Keppres RI Nomor 42 Tahun 2002dinyatakan bahwa Inspektur Jenderal Departemen/Pimpinan UnitPengawasan Lembaga, Kepala BPKP, Unit Pengawasan Daerah/Desawajib menindaklanjuti pengaduan masyarakat mengenai pelaksanaanAPBN.Sistem Pengawasan Internal Pemerintah RIStruktur pengawasan APIP pada saat ini terdiri atas Badan PengawasanKeuangan dan Pembangunan (BPKP), Inspektur Jenderal Departemen/UnitPengawasan LPND, Satuan Pengawas Intern pada setiap BUMN.Tujuan pengawasan APIP adalah mendukung kelancaran dan ketepatanpelaksanaan kegiatan Pemerintahan dan pembangunan, sedangkan ruanglingkup pemeriksaannya adalah pemeriksaan operasional/pemeriksaankomprehensif.a) Badan Pengawasan Keuangan dan Pembangunan (BPKP)BPKP dibentuk berdasarkan Keputusan Presiden RI Nomor 31 Tahun1983 tanggal 3 Juni 1983. Secara historis, BPKP merupakan peningkatanfungsi pengawasan yang sebelumnya dilakukan oleh Direktorat JendralPengawasan Keuangan Negara, Kementerian Keuangan. Keppres tersebuttelah dicabut dengan dikeluarkannya Keputusan Presiden RI Nomor 166Tahun 2000 tanggal 23 November 2000 jo. Keppres RI Nomor 173 Tahun2000 tanggal 15 Desember 2000 tentang Perubahan atas Keppres Nomor166 Tahun 2000 tentang Kedudukan, Tugas, Fungsi, Kewenangan,Susunan Organisasi dan Tata Kerja LPND. Sebagai pelaksanaan dariKeppres tersebut telah dikeluarkan keputusan Kepala BPKP Nomor Kep.-06.00.00-080/K/2001 tanggal 20 Februari 2001 tentang Organisasi danTata Kerja BPKP.BPKP berkedudukan sebagai LPND yang berada dan bertanggung jawabkepada Presiden. BPKP mempunyai tugas melaksanakan tugaspemerintahan di bidang pengawasan keuangan dan pembangunan sesuaidengan ketentuan peraturan perundangan yang berlaku.Dalam pasal 71 dari Keppres RI Nomor 42 Tahun 2002 dinyatakan bahwaBPKP melakukan pengawasan terhadap pelaksanaan anggaran Negarasesuai dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku. Di sampingitu, BPKP wajib pula menindaklanjuti pengaduan masyarakat mengenaipelaksanaan APBN.b) Inspektorat Jenderal Departemen/Unit Pengawasan LPNDItjen bertugas melaksanakan pengawasan fungsional di lingkunganDepartemen terhadap pelaksanaan tugas semua unsur berdasarkankebijakan yang ditetapkan oleh Menteri dan peraturan perundangundanganyang berlaku. Dalam melaksanakan tugasnya, Itjen. Dep.melaksanakan fungsi:1. penyiapan perumusan kebijakan pengawasan;2. pelaksanaan pengawasan kinerja, pengawasan keuangan, danpengawasan untuk tujuan tertentu dan partisipasi dalam pemberantasantindak pidana korupsi dan kejahatan keuangan atas petunjuk MenteriKeuangan;3. penyusunan laporan hasil pengawasan; dan4. pelaksanaan urusan administrasi dan dukungan teknis InspektoratJenderal;Dalam pengawasan APBN, pasal 70 dari Keppres RI Nomor 42 tahun2002 menyatakan bahwa:(1) Inspektur Jenderal Departemen/Pimpinan Unit Pengawasan padaLembaga melakukan pengawasan atas pelaksanaan Anggaran Negarayang dilakukan oleh kantor/satuan kerja/proyek/bagian proyek dalamlingkungan departemen/lembaga bersangkutan sesuai dengan ketentuanyang berlaku;(2) Hasil pemeriksaan Inspektur Jenderal Departemen/Pimpinan Unit Pengawasan pada Lembaga tersebut disampaikan kepada Menteri/Pimpinan Lembaga yang membawahkan proyek yang bersangkutandengan tembusan disampaikan kepada Kepala BPKP.Pemeriksaan yang dilakukan oleh aparat pengawasan fungsional, baik olehBPKP ataupun Itjen Departemen, bertujuan untuk menilai apakahpelaksanaan APBN telah sesuai dengan ketentuan peraturan perundangundanganyang berlaku, apakah pencapaian tujuan telah sesuai denganrencana dan dengan memperhatikan prinsip efisiensi dalam pencapaiantujuannya.Hasil pemeriksaan yang menyangkut penyimpangan dari ketentuanperaturan perundangan-undangan yang berlaku perlu ditindaklanjuti danbentuk tindak lanjut itu dapat berupa tindakan administratif kepegawaianberupa pengenaan hukuman disiplin pegawai, tindakan tuntutan perdata,tindakan pengaduan tindak pidana serta tindakan penyempurnaan aparaturPemerintah di bidang kelembagaan, kepegawaian, dan ketatalaksanaan.Hasil pemeriksaan yang menunjukkan adanya prestasi kerja yang baik danmemuaskan perlu pula ditindaklanjuti dengan memberikan penghargaanagar hal ini mendorong atau memotivasi pegawai bersangkutan untukmempertahankan/meningkatkan prestasi kerjanya di kemudian hari.c) Pengawasan Atasan LangsungPengawasan atasan langsung atau lazimnya disebut pengawasan melekatadalah pengawasan yang dilakukan oleh pimpinan/atasan masing-masingsatuan organisasi/ satuan kerja terhadap bawahannya. Dalam Inpres RI No.1 tahun 1989 Waskat diberi definisi sebagai serangkaian kegiatan yangbersifat sebagai pengendalian yang terus-menerus dilakukan oleh atasanlangsung terhadap bawahannya, secara preventif atau represif agarpelaksanaan tugas bawahan dapat berjalan efektif dan efisien sesuaidengan rencana dan peraturan perundang-undangan yang berlaku.Ketentuan peraturan perundang-undangan yang mengatur tentang Waskatterakhir adalah Keppres RI Nomor 42 tahun 2002Waskat bertujuan untuk terciptanya kondisi yang mendukung kelancarandan ketepatan pelaksanaan tugas-tugas umum pemerintahan danpembangunan berdasarkan kebijakan, perencanaan dan peraturan49perundang-undangan yang berlaku melalui kegiatan-kegiatan nyata yangdiupayakan oleh setiap pimpinan.b. Pertanggungjawaban atas Pelaksanaan APBNAPBN apabila dilihat dari segi hukum, merupakan mandat dari DPR RI kepadaPemerintah untuk melakukan penerimaan atas pendapatan negara danmenggunakannya sebagai pengeluaran untuk tujuan-tujuan tertentu dan dalambatas jumlah yang ditetapkan dalam suatu tahun anggaran.Mandat yang diberikan oleh DPR itu harus dipertanggungjawabkan. Setelahterbitnya Undang-Undang Nomor17 tahun 2003 pertanggungjawaban ataspelaksanaan APBN berubah dari Perhitungan Anggaran Negara menjadi 3 jenisLaporan Keuangan. Laporan Keuangan ini disusun dengan menggunakan standarakuntansi pemerintahan yang mengacu pada international public sectoraccounting standard (IPSAS).1) Landasan hukumSesuai dengan pasal 30 Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentangKeuangan Negara dan ketentuan dalam Undang-Undang APBN tahunanggaran bersangkutan, Presiden berkewajiban untuk menyampaikanrancangan undang-undang tentang pertanggungjawaban pelaksanaan APBNberupa Laporan Keuangan. Batas waktu penyampaian Laporan Keuangankepada DPR tidaklah sama dari suatu tahun anggaran dibandingkan dengantahun anggaran lainnya. Misalnya dalam tahun anggaran 2004 batas waktupenyampaian Laporan Keuangan adalah 9 bulan, mulai tahun anggaran 2005batas waktunya diperpendek menjadi 6 bulan.2) Prosedur penyusunan RUU pertanggungjawaban pelaksanaan APBNSebagaimana telah dinyatakan di atas bahwa sesuai pasal 55 dari Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara, MenteriKeuangan selaku Pengelola Fiskal bertugas menyusun Laporan KeuanganPemerintah Pusat untuk disampaikan kepada Presiden dalam rangkamemenuhi pertanggungjawaban pelaksanaan APBN. SebelumnyaMenteri/Pimpinan lembaga selaku Pengguna Anggaran/Pengguna BarangMenteri Keuangan menyampaikan laporan keuangan yang meliputi LaporanRealisasi Anggaran, Neraca, Laporan Arus Kas dan Catatan atas LaporanKeuangan yang dilampiri laporan keuangan Badan Layanan Umum padakementerian negara/lembaga masing-masing kepada Menteri Keuanganselambat-lambatnya 2 (dua) bulan setelah tahun anggaran berakhir. Sebagaientitas pelaporan, laporan keuangan kementerian Negara/lembaga tersebutsebelumnya telah diperiksa BPK dan diberi opini atas laporan keuangan.Oleh Menteri Keuangan laporan-laporan atas pertanggungjawaban penggunaanggaran/pengguna barang tersebut dikonsolidasikan menjadi LaporanKeuangan Pemerintah Pusat sebagai bagian pokok dari RUU tentangpertanggungjawaban pelaksanaan APBN yang akan disampaikan Presidenkepada DPR. DPR melalui alat kelengkapannya yaitu komisi akan membahasRUU Pertanggungjawaban Pelaksanaan APBN dengan pihak pemerintah.Pembahasan dilakukan dengan memperhatikan hasil pemeriksaan semester danopini BPK. Berdasar hasil pembahasan tersebut, DPR memberikanpersetujuannya dan menyampaikan persetujuan Bentuk dan Isi Laporan KeuanganBentuk dan isi laporan pertanggungjawaban pelaksanaan APBN disusun dandisajikan sesuai standar akuntansi pemerintah sebagaimana ditentukan dalamPernyataan Standar Akuntansi Pemerintah (PSAP) yang disusun oleh suatukomite yang independen, yaitu Komite Standar Akuntansi Pusat dan Daerah,dan ditetapkan dengan Peraturan Pemerintah setelah terlebih dahulu mendapatpertimbangan dari Badan Pemeriksa Keuangan. Tujuan Laporan Keuanganadalah untuk menyajikan informasi yang bermanfaat untuk pengambilankeputusan dan untuk pertanggungjawaban atas pengelolaan sumber daya yangdipercayakan kepada Pemerintah.a) Laporan Realisasi APBNLaporan realisasi APBN mengungkap berbagai kegiatan keuanganpemerintah untuk satu periode yang menunjukkan ketaatan terhadapketentuan perundang-undangan melalui penyajian ikhtisar sumber, alokasi,dan penggunaan sumber daya yang dikelolanya.51Laporan realisasi anggaran akan memberikan informasi mengenaikeseimbangan antara anggaran pendapatan, anggaran belanja, danpembiayaan dengan realisasinya. Selain itu juga disertai informasitambahan yang berisi hal-hal yang mempengaruhi pelaksanaan anggaranseperti kebijakan fiskal dan moneter, sebab-sebab terjadinya perbedaanyang material antara anggaran dan realisasinya, dan daftar yang memuatrincian lebih lanjut mengenai angka-angka yang dianggap perlu untukdijelaskan. Contoh laporan realisasi anggaran terdapat pada Lampiran 4.b) NeracaNeraca menggambarkan posisi keuangan suatu entitas pelaporan mengenaiasset baik lancar maupun tidak lancar, kewajiban jangka pendek maupunkewajiban jangka panjang, dan ekuitas dana pada tanggal tertentu. Neracatingkat Pemerintah Pusat merupakan konsolidasi dari neraca tingkatKementerian/Lembaga. Dalam neraca tersebut harus diungkapkan semuapos asset dan kewajiban yang di dalamnya termasuk jumlah yangdiharapkan akan diterima dan dibayar dalam jangka waktu dua belas bulansetelah tanggal pelaporan dan jumlah uang yang diharapkan akan diterimaatau dibayar dalam waktu dua belas bulan. Contoh Neraca ditunjukkandalam lampiran 5.c) Laporan Arus KasLaporan Arus Kas menyajikan informasi kas sehubungan dengan aktivitasoperasional, investasi aset non keuangan, dana cadangan, pembiayaan, dantransaksi non-anggaran yang menggambarkan saldo awal, penerimaan,pengeluaran, dan saldo akhir kas pemerintah selama periode tertentu.Laporan arus kas ditujukan untuk memberikan informasi mengenai arusmasuk dan keluar kas dari pemerintah dalam suatu periode laporan.Laporan Arus Kas diperlukan untuk memberi informasi kepada parapengguna laporan untuk menilai pengaruh dari aktivitas-aktivitas tersebutterhadap posisi kas pemerintah. Di samping itu, informasi tersebut jugadapat digunakan untuk mengevaluasi hubungan antara aktivitas operasi,investasi, pembiayaan, dan non anggaran. Contoh Laporan Arus Kasditunjukkan dalam Lampiran 6.522. ContohMenteri Keuangan selaku Pengelola Fiskal bertugas menyusun Laporan KeuanganPemerintah Pusat untuk disampaikan kepada Presiden dalam rangka memenuhipertanggungjawaban pelaksanaan APBN. Sebelumnya Menteri/Pimpinan lembagaselaku Pengguna Anggaran/Pengguna Barang Menteri Keuangan menyampaikanlaporan keuangan yang meliputi Laporan Realisasi Anggaran, Neraca, dan Catatanatas Laporan Keuangan yang dilampiri laporan keuangan Badan Layanan Umum padakementerian negara/lembaga masing-masing kepada Menteri Keuangan selambatlambatnya2 (dua) bulan setelah tahun anggaran berakhir.3. Non ContohDengan terbitnya Undang-Undang Nomor 17 tahun 2003 pertanggungjawaban ataspelaksanaan APBN dibuat dalam bentuk PAN. Perhitungan Anggaran Negara memuatLaporan Keuangan yang disusun dengan menggunakan standar akuntansipemerintahan yang mengacu pada standar akuntansi sektor publik yang berlaku diIndonesia.